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Elus locaux : entre le marteau des administrations et l’enclume des promoteurs

4. Elus locaux : entre le marteau des administrations et l’enclume des promoteurs

Ce quatrième volet consacré aux pièges tendus aux communes aborde la question capitale de la programmation du futur projet. Programmer c’est pour l’élu local, répondre à ces questions clés que sont : pour qui construire(les cibles), comment (quelles typologies, quelles hauteurs) et à quels prix ?

On le verra plus avant, l’élu local va se retrouver en permanence pris dans un étau dont les deux mâchoires sont d’une part la norme et le monde du contrôle et de l’autre les opérateurs et le monde de l’action. A Fribourg, Klaus Siegel, coordonnateur du projet du Rieselfeld, insistait sur la nécessité d’avoir d’un côté quelques règles fortes et intangibles pour cadrer le projet et de l’autre un dialogue permanent avec les professionnels en charge de la commercialisation puis de la construction des immeubles.

En France nous avons le sentiment que ce dialogue n’existe pas entre l’amont des administrations et l’aval des opérateurs.

Un monde, élabore, règlemente, et contrôle en vase clos, uniquement concentré sur la production et le respect de la norme. Les réunions qu’organisent certaines DREAL sont, à ce sujet, éloquentes. Cinq ou six intervenants (élus, chefs de services, Ddt etc…) se partagent le pupitre sur des sujets souvent éthérés(les indicateurs de suivi dans les éco quartiers) ou parfois concrets comme la primo accession. Sur un sujet aussi concret et sensible puisqu’il concentre 80 % des enjeux pour les communes, aucun opérateur, fût-il issu du monde HLM, n’est convié. A quoi bon inviter des représentants d’une profession dont le métier consiste à construire les logements dont les opérations d’aménagement sont a priori sensées être le support ?

Un autre monde, celui d’en face, qui n’est pas convié aux agapes de la programmation, qui est considéré comme celui de l’argent (sale et qui corrompt ?) se méfie du monde de la norme et du pouvoir que représente le contrôle qui, à tout moment, peut interrompre un processus sans justification parfois. Et comme toujours, dans ces situations de schizophrénie professionnelle l’exclu profite de la moindre occasion qui lui est donnée pour abuser d’une faiblesse du clan d’en face : carence de la norme, faille du contrôle.

Deux mondes se succèdent, se croisent généralement dans certaines étapes conflictuelles et se méfient l’un de l’autre, persuadés que le camp d’en face est l’ennemi à abattre, le grand Satan qui a nom « administration » ou « promoteur » selon sa position. Qui dira à quel point le malaise de la société française relève plus d’une approche psychanalytique que sociologique ? Une chose est certaine : l’élu local doit faire avec ce monde bicéphale et naviguer entre les récifs. Navigation experte.

Les Premiers miles seront consacrés à la programmation du projet .Sujet capital qui nécessite une expertise particulière et des talents multiples. En effet la programmation se situe à l’exacte interface entre les normes édictées en amont (normes de mixité, de densité, de rapport typologique) et la réalité des besoins et pratiques des futurs résidents et du marché. L’immense majorité des dossiers de ZAC qui ont dû être arrêtés à mi-parcours (à l’issue de la création, au moment de la consultation des aménageurs) l’ont été sur la base de cette défaillance première qui aura consisté à ne pas prendre en compte les réels besoins de la population et d’en faire un sujet théorique soumis au diktat de la norme et non de l’écoute des besoins et donc des professionnels impliqués au quotidien.

Nous avons, dans le cadre de nos missions d’assistance aux communes, mis au point depuis près de dix ans l’organisation des Tables Rondes de l’immobilier. Une liste d’opérateurs divers et complémentaires est dressée en amont. Ces derniers reçoivent un ou plusieurs scénarios de programmation proposée par la commune et son Assistant au maitre d’ouvrage (AMO).

Au terme d’une quinzaine de jours de réflexion, ils sont conviés à venir, individuellement pendant une heure nous expliquer leur vision de la demande locale qu’elle soit sociale ou privée, locative ou en accession, nous indiquer selon eux si les typologies leur semblent adaptées au marché (qui fait tellement peur aux experts de la norme), c’est-à-dire simplement aux demandes formulées par leurs clients , si la taille des logements prévue dans les scénarios de la ville , si le rapport entre les divers types de financement ( social, primo et libre )etc. , etc..

Il leur est bien sur demandé de nous préciser le niveau des charges foncières (recettes) qu’ils pourraient être conduits à proposer à la commune ou à son aménageur lors de la consultation future des aménageurs (à l’issue de la création). Ces indications précieuses car émanant d’opérateurs en contact quotidien avec les cibles finales que sont les futurs locataires ou acquéreurs seront précieuses pour la ville qui , grâce à ses indications croisées entre plusieurs opérateurs pourra revisiter sa programmation et s’assurer que le bilan qui découle de cette programmation est bien en correspondance avec l’équilibre financier que souhaitent atteindre les élus au travers de leur projet.

Que n’a-t-on entendu, des administrations du contrôle, sur cette démarche qui contreviendrait à la neutralité nécessaire, qui ferait primer le marché sur la volonté politique etc. Or, cette initiative, outre qu’elle passionne les élus concernés qui « apprennent beaucoup de choses » dans cette journée riche en échanges, outre encore qu’elle attire les opérateurs qui déclarent être surpris qu’on les écoute (pour une fois disent-ils ! ) avant que la programmation ne soit gravée dans le marbre du dossier de création … cette initiative, disions-nous, n’est en rien contradictoire de la nécessaire neutralité qui sied à l’élaboration d’un dossier de création de ZAC. D’ailleurs les opérateurs invités à nous rejoindre sont clairement avertis du sens de cette démarche qui ne saurait s’apparenter à la consultation « officielle » qui se déroulera ultérieurement.

Illustration. Une petite commune de 3 000 hab., située à mi-chemin entre la côte atlantique et la Métropole Nantaise décide de confier une étude de programmation à un grand cabinet d’architecture et d’urbanisme. Les normes, toujours elles, sont celles de la METROPOLE dont dépend la commune : 85 % de collectif ou d’habitat superposé, 40 logements à l’hectare.

Appliquées, sans discernement à cette commune éloignée des centres urbains, non dotée des transports de la Métropole et urbanisée à 90 % sous forme pavillonnaire, ces normes seront respectées par l’architecte qui nous dira ne pas pouvoir remettre en cause les normes de l’Agglomération (qui cofinance cette étude) sous peine de ne pouvoir accéder à la commande publique.

Les Tables Rondes réunies par la Commune, à notre demande, seront vite éloquentes. Le maire de la Cité qui avait accepté leur principe du bout des lèvres, sera le premier, dès la fin de la matinée après audition des trois premiers opérateurs ,à reconnaitre la pertinence des réactions ( très négatives)des promoteurs qui déclareront leur réserve totale par rapport à ces densités et ces choix typologiques inappropriés au contexte de la petite commune. Au terme de la journée, après avoir auditionné les trois opérateurs suivants … le projet communal sera remisé. On connait la suite … deux ans de travail, des dizaines de milliers d’euros perdus etc. Par chance cette commune n’avait pas enclenché la procédure.

On voit dans cet exemple tous les rouages du piège : des normes imposées à l’échelle d’une vaste agglomération que la commune fasse 30 000 hab. ou 3 000 hab., des administrations communautaires qui les imposent via un cahier des charges de conception, des concepteurs non concernés par la faisabilité qui, sans remise en cause, appliquent ces directives et les traduisent dans des schémas d’urbanisme de grande qualité ( « qui font rêver les élus »).

Lien vers les articles précédents : 

1. La planification : étape stratégique où tout se noue

2. L’absolu règlementaire : le rêve prométhéen

3. La question foncière : un terrain miné

 

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