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La Planification : étape statégique où tout se noue

Nous vous proposons sur plusieurs semaines de vous livrer le fruit de nos réflexions concernant les difficultés rencontrées par les petites et moyennes communes dans la mise en œuvre de leur développement.

La fin du mandat municipal actuel nous incite à provoquer un débat sur les conditions d’exercice des responsabilités dans le domaine de l’urbanisme et du développement communal. Vos réactions, réflexions et critiques nous intéressent.

Cette semaine : La planification : étape stratégique où tout se noue

Nous examinerons successivement les pièges tendus aux élus locaux.

  1. La planification : étape stratégique où tout se noue.
  2. L’absolu règlementaire. : le rêve prométhéen.
  3. La question foncière : un terrain miné.
  4. Elus locaux : entre le marteau des administrations et l’enclume des promoteurs.
  5. L’éco- quartier : miroir aux alouettes ?
  6. La dimension financière : cette grande inconnue !
  7. Le temps qui passe … 


LA LISTE des pièges dans lesquels tombent régulièrement les élus locaux et leurs services est longue. Plusieurs familles peuvent être distinguées, on le verra.

Avant d’en examiner la liste rappelons néanmoins le contexte dans lequel évoluent les communes.

Les petites et moyennes collectivités sont membres de communautés mais n’en bénéficient pas pour autant de conseils et services à la hauteur des enjeux qu’elles ont à affronter.

Les DDT (Directions Départementales des Territoires) n’interviennent quasiment plus dans le domaine de l’ingénierie urbaine sauf quelques rares exceptions d’agents en fin de carrière qui continuent d’apporter leur aide aux élus des petites communes. De plus notons que quand cette aide existe encore elle n’est bien souvent plus de grande qualité : les agents concernés, sauf quelques exceptions remarquables, n’ont pas la culture du projet et n’ont jamais reçu de formation dans ce domaine.

Leur formation originelle les conduit à conseiller les élus sur les volets règlementaires, sur les travaux (qui ont constitué leur métier de base) mais rarement sur les procédures de mise en œuvre des projets. Leur aide prend parfois la forme de soutien aux services communaux pour la rédaction des cahiers des charges de consultation des équipes de maîtrise d’œuvre urbaine.

Nous avons constaté ces dernières années dans un certain nombre de communes que le ver était placé dans le fruit dès cette étape cruciale du cahier des charges. L’appel à des équipes de maîtrise d’œuvre dès le lancement de la réflexion fait peser sur le projet les plus grands risques. Le travail de programmation initiale qui, seul, peut fonder un projet en lui donnant des bases solides, n’est pas encore effectué que l’on confie à des architectes et BET le soin de réfléchir sur la forme urbaine sans aucun élément de commande politique claire : chronique des désillusions à venir !

Les DREAL (Direction Régionale de l’Environnement de l’Aménagement et du Logement) n’ont pas dans leurs missions d’assister les élus locaux. Leur rôle est strictement cantonné dans des missions de contrôle et non de conseils ou de régulation. Les élus locaux qui souhaitent convier ces administrations pour évoquer leur projet se voient la plupart du temps éconduire.

«Nous préférons le contrôle qui empêche de faire à la régulation qui permet d’agir. » JP. DELEVOY.

Quelle étrangeté de concevoir des relations uniquement basées sur le contrôle a posteriori et sur la sanction. Les élus conçoivent seuls sur la base de ratios imposés par des documents de planification conçus de manière technocratique, et « tremblent » jusqu’à la dernière minute…. jusqu’à la décision du préfet de région (agissant au nom de l’ensemble des services impliqués) qui approuvera ou non le dossier de la Ville. Ne devrions-nous pas être en droit d’attendre de la part des services publics une autre attitude ?

Les communautés de communes et plus nettement encore les communautés d’agglomération disposent par le biais des ratios imposés dans les documents de planification (SCOT, PLH, et PLU) d’un pouvoir d’incitation mais aussi de contrainte sur les projets d’aménagement communaux. Le besoin d’une mise en cohérence des projets à l’échelle d’un territoire communautaire se conçoit fort bien .Cependant, trop souvent, la communauté s’érige en donneur de leçon, en prince du ratio et en censeur des projets communaux et ce … très souvent sans considération pour la parole de l’élu de local. Nous avons, maintes fois, assisté à des scènes ubuesques entre des maires et des représentants de l’administration communautaires (agence d’urbanisme particulièrement) durant lesquelles le fonctionnaire communautaire dictait sa loi au maire, lui déniant clairement le droit de proposer une initiative ou même de réfléchir à des mesures qui visiblement contrariait l’optique dudit fonctionnaire.

1. La planification : étape stratégique où tout se noue

A l’échelle supra communale

Les élus locaux, sauf, bien sûr, un ou deux élus en charge des documents supra communaux (en qualité de vice-président de la communauté) ne s’impliquent que rarement dans l’élaboration des documents de planification à l’échelle supra communale.

Plusieurs raisons à cela :

La première tient au temps dont dispose l’élu pour s’impliquer dans ce travail fastidieux. Les élus communaux sont sollicités au- delà du raisonnable pour participer aux commissions nombreuses qui travaillent à l’élaboration de ces documents.

La seconde tient à la technicité particulière du sujet qui nécessite de disposer des codes (langage, repères etc.)

La troisième relève de l’accaparement du sujet par les sachant (bureaux d’études, spécialistes communautaires de la planification et administrations de tutelle). Combien de maires nous ont avoué avoir approuvé des documents de planification sans jamais mesuré l’impact des mesures contenues et sans avoir jamais mesuré l’importance des ratios évoqués (densité, mixité et typologies recommandées).

Est-ce si grave me direz-vous ?

Une petite anecdote peut nous aider à mesurer l’importance de ces documents. Nous présentions au maire d’une commune de 5000 habitants, chef-lieu de canton rural et siège d’un Pays, la programmation d’une opération de logements dans le cadre d’une future ZAC. Le scénario qui avait les faveurs du maire et de son équipe proposait une mixité sociale classique, des typologies variées. Le maire convient de la pertinence de ce scénario mais nous interpelle sur la densité. Nous lui annonçons que cette densité s’établit à 19 logements à l’hectare (superficie globale de la ZAC de 17 Ha). Le maire nous demande des explications précises sur la taille des terrains, sur la hauteur des programmes. Nous lui demandons s’il souhaite que nous diminuions la taille des parcelles, ce qui manifestement ne lui convient pas. Il nous demande, très insistant si nous n’aurions pas commis des erreurs de calcul. Nous refaisons ces calculs devant lui et il finit par convenir que nos estimations sont correctes. Nous lui demandons le pourquoi de cette insistance sur ce thème très technique de la densité. Il nous révèle alors que le même jour il doit approuver le SCOT et le PLH du Pays qu’il préside et ce au terme de plus de trois ans de travaux. OR que prévoient ces deux documents et ce pour l’ensemble des communes du Pays (une cinquantaine de petites communes rurales de moins de 1000 habitants) ? Des densités de 20 et de 21 logements à l’hectare pour toutes les opérations sans distinguo de situation et de contexte immobilier. Le maire en sa qualité de président nous avoue avoir, par anticipation, refusé de donner son feu vert à deux petits projets de lotissements par anticipation de l’application de ces ratios de densité : ces deux projets, dans des communes de 500 hab., proposaient une densité brute de 15 et 16 log/ha. Le maire nous demande d’assister à une rencontre avec les deux bureaux d’étude en charge respectivement du SCOT et du PLH afin de comprendre les raisons de tels ratios. Les deux BE interrogés par le maire –président du Pays, sur les ratios évoqués dans notre étude, conviennent de leur pertinence et ne trouvent rien à redire. Alors pourquoi avoir proposé de retenir des ratios de plus de 20 log / ha dans l’ensemble des communes alors que la commune la plus urbaine ne peut les atteindre dans sa propre ZAC ? La raison évoquée par mes deux dirigeants des deux BE n’a pas manqué de « sidérer » le président du Pays. Le premier fait état de ratios utilisés dans un SCOT du pays nantais. Il lui paraissait important de « faire aussi bien que dans ce SCOT ». Le second qui avait produit ses travaux de PLH un peu plus tard nous avoue n’avoir pas voulu proposer « moins  que dans le SCOT ». Voilà comment des élus se sont retrouvés dans cette situation ubuesque d’avoir à approuver des normes inapplicables dans le contexte rural de ce Pays.

Les normes édictées dans les documents supra communaux constituent le premier maillon de la chaine qui peut conduire à des aberrations.

Le panurgisme des bureaux d’études relayé par la volonté des techniciens territoriaux de « faire aussi bien que … » explique en grande part cette situation.

Le manque de culture opérationnelle conforte cette situation : la plupart des techniciens impliqués dans ces travaux n’ont jamais eu à travailler dans la sphère opérationnelle et ne connaissent pas la complexité des opérations d’aménagement.

Illustrons ce propos : dans toute opération d’aménagement de plus de 10 ha, les voiries, espaces verts, espaces de convivialité etc. consomment entre 35% et 50% des espaces globaux intégrés dans le périmètre de l’opération. Cela signifie que l’application d’une densité de 20 logements à l’ha suppose une densité de près de 40 logements sur le foncier utile (cessible). Or construire sur cette base signifie réaliser l’essentiel des logements en collectifs ce que la plupart des marchés locaux ne peuvent envisager, les besoins et envies des habitants ne relevant pas d’un logement collectif. D’ailleurs les opérateurs immobiliers contactés confirment l’absence d’un tel marché.

Pour en finir avec la dimension supra communale de la planification, relevons que les enjeux pour l’aménagement futur sont très importants et décisifs dès cette étape qui semble bien lointaine et sans réel impact. Notons que les élus laissent le plus souvent les techniciens (communautaires et bureaux d’études) piloter cette élaboration sans mesurer l’impact réel des ratios proposés. France : pays de la norme !

A l’échelle communale

Les PLU condensent et concentrent les enjeux majeurs pour l’urbanisme et l’aménagement des communes. Outil de planification, le PLU, en respect des orientations et normes supra communales planifie l’affectation des sols, édicte des règlements (13 articles) par zone.

Dans le cadre de l’élaboration du PADD (Programme d’Aménagement et de Développement Durable) et sur la base d’orientations d’aménagement, les élus vont décider du devenir de la commune à dix ans.

ENJEU colossal que celui qui consiste à attribuer une constructibilité à des terrains (plutôt qu’à d’autres), à définir dans les grandes lignes le type d’urbanisation et à en définir le rythme. Dans ce domaine, observons cependant que la LOI SRU aura contribué à améliorer le système français de planification de l’urbanisme communal.

Cependant, les mêmes maux produisant les mêmes effets, nous observons au quotidien que ce travail d’élaboration souffre des syndromes évoqués pour les SCOT et PLH.

Le facteur temps constitue le premier handicap : l’élaboration d’un PLU s’étire sur trois voire quatre ans.

Le facteur technocratique apparait également comme une des causes principale : la parole des « sachant » s’impose et les élus finissent par ne pas accorder toute l’attention nécessaire, confiant aux techniciens le soin de proposer des mesures.

Enfin troisième syndrome relevé dans une majorité de PLU : celui du panurgisme. Les bureaux d’étude spécialisés en planification communale travaillent dans des conditions financières difficiles. La concurrence est telle entre BE (et les moyens budgétaires des communes de plus en plus limités), que les montants d’étude alloués aux PLU sont de plus en plus faibles. Le copier-coller devient souvent la règle.

Les impacts de cette situation sont potentiellement nombreux ! Citons les principaux :

− Le choix des sites d’urbanisation future et leur dimensionnement constitue assurément le risque  principal pour la commune. Les terrains proposés sont-ils bien positionnés par rapport à l’armature communale, sont-ils bien desservis par les réseaux, sont-ils bien orientés ? Première série d’interrogations simples. Sont-ils aptes à recevoir une urbanisation ou sont ce des sites susceptibles d’être concernés par l’archéologie ? Ne sont-ils pas inondables ou situés en zones humides ? Questions simples en apparence sur lesquelles pourtant de nombreux dossiers achoppent.

  • Premier exemple : commune insulaire de 3000 hab. qui décide d’acheter des terrains (30 000 m²) qu’elle venait de classer en urbanisable, sur une base de 40€ /m².Elle confie plusieurs missions à des bureaux d’études puis à une SEM, qui leur propose de beaux projets, avec des programmes et des formes urbaines attrayantes. La commune attend, de la vente de ces terrains à un futur concessionnaire, de récupérer le financement des futurs équipements communaux. L’AMO désigné en 2013 pour conduire le dossier de la future ZAC demande à la commune de diligenter une analyse précise sur la constructibilité des terrains. Le rapport vient d’être présenté aux élus. il est sans appel : les terrains sont humides et, de plus, le BE environnement relève la présence d’orchidées rares et inscrites sur la liste rouge des espèces menacées. Bilan: cinq années perdues, un budget conséquent en études, gaspillé et des projets communaux remis en cause.
  • Deuxième exemple : une petite commune du vignoble nantais entreprend la révision de son PLU. Elle décide d’ouvrir à l’urbanisation une dizaine d’hectares pour programmer une urbanisation sur une dizaine d’années. Le BE en charge du PLU effectue une étude de programmation et de conception sur ces espaces. Le dialogue avec la commune n’étant pas satisfaisant, du fait de l’attitude du BE qui impose des ratios et des formes trop urbaines, celle-ci décide de confier le montage de la ZAC à une nouvelle agence qui ne lui donne toujours pas satisfaction. Mais qui aura eu le mérite de demander un financement pour une étude environnementale qui révèlera la présence d’une zone humide sur 5 ha environ. Précisément sur les terrains que la commune venait d’acquérir.

Bilan : 5 années de perdues, plus de 130 000 € dépensés en études et près de 200 000 € engagés dans la constitution d’une réserve foncière sur des terrains impropres à l’urbanisation et toujours …aucune offre de terrains à proposer aux habitants de la commune.

Le deuxième piège concerne particulièrement la mission des bureaux d’études. Situation, relevée des dizaines de fois ces dernières années, que celle qui consiste de la part des BE en charge des PLU à outrepasser la demande légale. Nous la dénommerons l’excès de zèle.

Dans le cadre de l’élaboration des orientations d’aménagement (les O.A) nombre de B.E, par intérêt pour l’exercice, par souci de faire rêver les élus, ou autres motivations, entreprennent de proposer des orientations hyper détaillées allant dans certains cas quasiment jusqu’au stade du plan de masse. Cette générosité dans l’approche ne serait en soi pas critiquable si elle n’était pas aussi dangereuse pour les aménagements futurs.

En effet un tel niveau de détail dans les orientations n’est pas exigé : premier point.

Deuxième point : ces orientations sont l’œuvre de BE, spécialistes de la planification mais non de l’urbanisme opérationnel. On doit constater à l’usage que dans un nombre de cas très élevé ces orientations, vite dressées, s’avèrent inopérantes voire ineptes.

Résultat : Au stade de la mise en œuvre (montage du dossier de ZAC) et avant de pouvoir approuver le dossier de création de la ZAC, la commune doit alors passer par la case modification voire révision du PLU et donc reprendre la procédure qu’elle venait à peine de terminer au terme de trois ou quatre ans de labeur.

− Le troisième piège, déjà évoqué dans le cadre des documents supra communaux ne sera rappelé que brièvement : il a nom : panurgisme. La reprise sans réflexion des ratios « urbains » appliqués sans discernement à des communes de tailles et de contextes très différents, confine à l’absurde.

Prôner des densités de 30 voire 40 logements à l’ha dans des communes de moins de 3000 hab., distantes de plus de vingt km d’une grande agglomération est une aberration. Prôner de la même manière un coefficient de 60 voire 80 % de collectif ou d’intermédiaire (habitat superposé) dans ces mêmes communes conduit à des impasses : il va de soi que le marché et les besoins des populations ne sont pas en rapport avec ces ratios technocratiques proposés sans réflexion.

Le résultat est malheureusement connu : quand le dossier pré opérationnel sera soumis aux services de la DREAL, il sera automatiquement rejeté comme non conforme aux ratios du PLU.

Les pièges dressés sur la route du projet, on le voit, sont nombreux. Ceux qui relèvent de la phase de planification sont majeurs mais ne sont pas les seuls.

Gilles Gallichet

A propos de Gilles Gallichet

Membre du comité de rédaction et rédacteur des rubriques Bonjour M. Le Maire et A l’Affiche

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