A l'affiche, Les expériences étrangères

L’absolu règlementaire : le rêve prométhéen

2. L’absolu règlementaire : le rêve prométhéen

Dans le droit fil des pièges évoqués au titre des phases de planification, il convient de confirmer cette tendance lourde de la pratique française.

Pour situer le cadre de ce débat donnons-nous des repères.

Illustration du phénomène : Nous avons récemment organisé un séminaire d’étude sur la maitrise d’ouvrage en conviant des juristes, architectes , élus de grandes communes et de plus petites , techniciens territoriaux , représentants de la DDT, directeur d’agence d’urbanisme d’une grande métropole etc.. à venir visiter dans un premier temps puis à débattre avec le responsable de la création d’un grand éco quartier de référence : le quartier RIESELFELD à Fribourg Im Brisgau.

Quelle ne fut pas la surprise de tous ces décideurs et techniciens français de constater que la construction de ce quartier de 7 500 habitants fut entamée en 1992 et que phase de conception puis de construction incluses, l’aménagement avait duré 13 ans .

13 ans pour produire un quartier écologique, social, vivant, superbement équipé et répondant aux standards les plus exigeants des éco quartiers.

La réflexion a surgi dans toutes les têtes présentes : comment ont-ils fait, alors que dans ce laps de temps en France nous en avons à peine terminé la phase procédurale ? Nous reviendrons sur cet exemple allemand dans d’autres chapitres. Un juriste présent lors de ce séminaire a sans doute le mieux résumé cette question en affirmant : « la France produit de la norme et non du résultat. Ce qui est important c’est la recherche de la norme et non la culture du résultat ».

Deuxième illustration par l’absurde de cette tendance française à vouloir produire une norme : Nous avons collaboré avec deux communes, récemment, dans le cadre de l’aménagement de deux ZAC à vocation habitat. Ces deux communes ont déposé leur dossier au titre d’un appel à projet des éco quartiers de la REGION et de l’ADEME .Elles ont été retenues et devaient, à ce titre, bénéficier d’un appui technique des administrations pour les aider à manager un véritable projet d’éco quartier.

Or que nous ont proposé très rapidement ces techniciens ? De réfléchir à la mise en place d’indicateurs de suivi. Le dossier n’était pas abouti, le programme était en cours d’élaboration, le concepteur n’avait pas encore finalisé son plan de masse … que déjà la préoccupation essentielle résidait dans la mise en place d’indicateurs comme si d’ailleurs une ville ou un quartier pouvait entrer dans des grilles serrées et pouvait être disséquée. Et le bonheur de vivre dans un quartier, comment le calcule –t-on ? Les responsables de la ville de Fribourg n’ont jamais eu ce type de préoccupation barbare. Ils ont mis en place dès le démarrage des travaux une cellule sociale d’accompagnement des familles pour les aider à s’intégrer et à développer leurs projets associatifs ou autres.

Deux conceptions, deux mondes !

Dans ce volet nous développerons particulièrement, après la planification, les étapes dites pré opérationnelle et opérationnelle. Les pièges tendus aux élus dans ces étapes sont nombreux. Nous les aborderons de manière concise dans les deux étapes de l’élaboration des projets : la phase de création puis celle de la réalisation.

La phase de création des ZAC devrait être une étape brève, simple de mise en œuvre : présentation du projet, étude d’impact, concertation au titre de l’article L 300.2. Le projet, dans cette phase doit être présenté de manière à la fois précise (périmètre) et souple sur les modalités (programme, orientations d’aménagement).

Or que constate-t-on ?

La plupart des dossiers de création que nous découvrons dérogent complètement à ces principes. : Programme précis à l’unité près, répartition des financements (social, primo et libre) figée, typologies réparties à l’unité près entre le collectif, les logements superposés et l’individuel, d’une part. De l’autre, des schémas présentés de manière détaillée jusqu’à la caricature : dans certains dossiers nous avons eu la surprise de découvrir des plans de masse au 1 / 1000 eme présentant chacune des parcelles, détaillant les essences végétales …etc.

Ce piège tend encore à se refermer un peu plus sur les communes lors de la concertation. Passage obligé, la concertation avec la population, prévue à l’article L 300.2 du C.U, prévoit de donner toutes les informations nécessaires à la compréhension des enjeux. Se déroulant dans le cadre de la création de la ZAC elle ne doit pas enfermer le débat mais au contraire recueillir les observations sur les principes du futur aménagement.

Combien de fois avons-nous constaté que cette concertation devenait l’occasion d’une présentation détaillée, en une dizaine de panneaux, de plans de masse, de coupes de voiries, d’élévations sur les futurs bâtiments etc. Dans ces cas les mâchoires du piège se referment inéluctablement. Nombre de ZAC font actuellement l’objet de contentieux à ce titre pour non-respect des engagements pris dans le cadre de la concertation initiale.

OR quel est le problème ?

Le dossier de création n’a d’autre vocation que de « créer le droit » sur une partie du territoire communal. Il va régir et constituer la base de la vie de la ZAC pour une dizaine d’années voire plus. Toutes précisions, tous détails intégrés dans le dossier de création, figés dans l’étude d’impact et dans la note de présentation, resteront opposables pendant toute la durée de vie de la ZAC.

Qui peut prétendre aujourd’hui connaître les besoins exacts à l’unité près ? Qui sait si les besoins en logements ne vont pas évoluer tant en typologies qu’en tailles des parcelles ? L’analyse des évolutions récentes du marché immobilier nous incite à la plus grande prudence. Il ne s’agit pas pour autant de vider le dossier de création de toute sa substance. La sagesse nous incite par contre à laisser, au stade de la création, une souplesse, une « marge de manœuvre » et d’adaptation au dossier.

Dans ce cadre, à titre d’illustration, le programme peut parfaitement envisager de fixer des minima ou de prévoir des « fourchettes » permettant au projet de bénéficier des respirations qui lui permettront de s’adapter aux évolutions des besoins et des produits à proposer aux futures résidents. Cette souplesse doit bénéficier tant aux financements (thème de la mixité) qu’aux typologies proposées dans le dossier (répartition entre le collectif, les logements superposés, l’habitat groupé et enfin l’individuel).

Reprenant encore l’exemple de la Ville de Fribourg dans la mise en œuvre de ses projets d’éco quartiers, les responsables de projets ont décidé de manière ferme et résolue de fixer les grandes lignes du projet (le schéma d’armature, les hauteurs, les règles d’alignement des bâtiments sur rues). Pour le reste des aménagements, place est laissée au dialogue avec les promoteurs- investisseurs et avec les nouveaux résidents au fur et à mesure de leur arrivée dans le quartier.

En quelques mots, pourquoi cette soif de détailler et d’enfermer ainsi le débat dès cette première étape ?

A cela, selon nous, deux explications.

La première tient sans doute à la « qualité » et au statut de l’équipe en charge du dossier. Dans une majorité de cas, la commune a retenu une équipe de techniciens (architectes ou BET) qui tient à justifier son savoir-faire et donc à montrer qu’elle sait concevoir, sans compter la justification des coûts d’étude.

La seconde tient également au fait que les administrations en charge du contrôle font pression sur les communes pour obtenir des projets détaillés dès la création alors que la phase de réalisation (à venir) peut répondre à leurs attentes.

Ce piège tendu (avec les risques à la clé) en phase de création de la ZAC est quantitativement peu important par rapport à celui que représente la deuxième phase dite de « réalisation ».

Les pièges du dossier de réalisation.

Relevant de la même procédure et des mêmes travers, nous ne développerons que brièvement les risques que représente cette phase importante qu’est l’élaboration du dossier de réalisation.

Ce dossier doit conformément au code de l’urbanisme contenir un certain nombre de pièces .Des pièces techniques (le PEP, Programme des Equipements Publics), une pièce financière (les MPF, Modalités Prévisionnelles de Financement) et une pièce –programme (le PGC, Programme Global de Construction). Il doit également présenter des plans des aménagements futurs.

L’aménageur retenu par la collectivité (cas d’une Concession d’Aménagement) ou la Commune elle-même dans le cas d’une maîtrise d’ouvrage communale, ou régie, doit produire ces pièces et compléter le dossier de l’étude d’impact conformément aux demandes de la DREAL.

Les mâchoires du piège durant cette phase sont doubles.

La première concerne de nouveau cette tentation de décrire de manière très détaillée les aménagements prévus. Là où il nous est demandé de préciser les conditions de réalisation des ouvrages et d’en déterminer la charge, certains aménageurs commettent l’erreur de détailler tous les aménagements à la parcelle près, à des échelles précises et sans possibilité d’évolution.

Le fait de ne laisser aucune échappatoire au dossier, d’instituer des normes rigides s’avère, à l’usage impossible à mettre en application durant les dix à quinze années que durera l’opération. Ceci se traduit au quotidien par la mise en œuvre récurrente d’avenants au traité de concession et donc fatalement par des conflits entre la commune et son aménageur, engendrant des retards et des frais supplémentaires.

La seconde a trait à la gestion de la qualité des aménagements. Traditionnellement les communes exigeaient des aménageurs, sur recommandations des administrations qui les conseillaient, d’intégrer un cahier des charges de cession de terrains dans le dossier de réalisation de la ZAC. Cette pièce imposée et ses annexes qualitatives (les Cahiers des Prescriptions) sont directement opposables au futur acquéreur. Pièce juridique, génératrice de normes, le CCCT n’offre aucune souplesse et ne peut être considéré comme un outil de gestion de la qualité dans les opérations d’aménagement.

Nous lui préférerons le Référentiel d’Aménagement, outil contractuel et adaptable qui fixe des recommandations entre la Ville et son Aménageur, recommandations qui, au stade de la commercialisation, seront déclinées dans le CCCT.

Edicter de la norme, proposer des indicateurs de suivi et de contrôle, enfermer la qualité dans un document juridique, détailler des réalisations qui ne verront le jour que quinze années plus tard … toujours et encore cette volonté de dominer, cette culture de la suspicion, de la règle, du contrôle… plutôt que la souplesse créative, que le dialogue avec les opérateurs et les futurs habitants et l’empathie créatrice.

Lien vers l’article précédent : 

1. La planification : étape stratégique où tout se noue

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