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Le temps qui passe …

7. Le temps qui passe …

Pour en finir avec ce chapitre consacré aux pièges tendus aux communes dans la gestion de leur projet urbain, nous évoquerons un sujet largement abordé en filigrane des autres pièges. Le temps de gestation des projets. Les échecs imputables aux différents pièges sont bien évidemment générateurs de retards, parfois considérables, pour la mise en œuvre des projets.

Nous verrons dans un prochain chapitre que des mesures doivent être prises et certaines règles respectées, pour éviter ces délais insupportables.

Néanmoins, notons dès maintenant, que la conduite, que nous appelons linéaire, du projet conduit à de graves désillusions. Le simple fait de devoir suivre les recommandations de l’administration qui demande aux élus de réviser leur document d’urbanisme, avant toute réflexion sur le projet, ouvre de manière irrémédiable la « boîte à pièges ».

N’oublions jamais que le PLU, comme la ZAC ou le Permis d’aménager ne sont que des outils à dispositions des communes pour conduire un projet et atteindre un résultat. Ce ne sont pas des fins en soi. Le but des communes ne devrait pas consister à édicter des normes mais à atteindre le résultat souhaité par une équipe qui a en charge le devenir de ses habitants.

Pourquoi ?

Le projet communal constitue un tout ! Il sera fait d’un site (qu’il faudra positionner de façon réfléchie), d’un règlement (qui accompagnera et détaillera l’ouverture à l’urbanisation), d’un programme (qui devra suivre des orientations politiques et être conçu en lien avec la philosophie du PLU communal), d’orientations d’aménagement (qui détermineront la forme urbaine à venir) etc…

La linéarité de la conduite procédurale – le PLU précède le projet – malgré son apparente logique, contient les germes des différents pièges qui attendent tapis dans l’ombre du PLU.

–   Le bureau d’étude spécialisé en PLU (hyper spécialisation voire segmentation de l’approche en France) fera son travail de spécialiste du PLU :

    • élaborera un programme sans fondements, ou du moins sans les analyses des besoins communaux et du marché,
    • reproduira sans discernement les ratios issus des SCOT et PLH,
    • accompagnera les élus dans le choix des sites d’urbanisation future sans analyse de la dureté foncière et sans expertise approfondie de la constructibilité au regard des contraintes environnementales,
    • élaborera des orientations d’aménagement sans nécessairement avoir les moyens d’une analyse précise de la topographie et des contraintes des divers programmes et typologies à intégrer etc.
    • rédigera un règlement détaillé (voir les treize articles légaux) dans lequel les conditions de stationnement, les règles d’implantation et autres détails importants des futurs aménagements seront gravés dans le texte du PLU,
    • il présentera l’ensemble du projet de PLU aux habitants au travers d’une concertation avec la population,
    • il fera délibérer un conseil municipal : phase d’arrêt du PLU,
    • il soumettra le projet aux personnes publiques associées.  Il le soumettra via l’enquête publique à l’ensemble de la population,
    • le commissaire enquêteur rédigera son rapport,
    • et enfin, la Municipalité sera appelée à délibérer sur le projet final : phase d’approbation.

Trois à quatre ans, parfois plus, auront été nécessaires. Pour atteindre les portes de la phase opérationnelle ?

Peut-être mais ce n’est pas si sûr !

De nouvelles compétences vont devoir être mobilisées pour conduire le dossier vers le monde opérationnel. Une équipe pluridisciplinaire sera désignée par la commune pour conduire les quatre phases du projet de ZAC : les études préalables, la phase pré opérationnelle, la consultation des aménageurs et enfin la phase opérationnelle.

Précision sémantique intéressante. Le code de l’urbanisme propose de distinguer les trois temps du montage d’un projet de ZAC. Le premier temps dit des études de faisabilité ou études préalables. Bien ! La dénomination, même réductrice, peut être considérée comme adaptée à cette phase de définition du projet politique.

Le second temps dit des études pré opérationnelles ne manque pas de nous interpeler ! Qu’y a-t-il de pré-opérationnel dans le fait de créer le droit sur le site, d’inscrire les orientations travaillées en 1ere phase dans le marbre du rapport de présentation et dans celui de l’étude d’impact et enfin d’organiser la concertation sur ces objectifs.

La dénomination de la troisième phase, dite opérationnelle, nous induit clairement en erreur. S’agit-il de démarrer les travaux ? Les promoteurs sont-ils sur le point de déposer des permis sur la première tranche ? Que nenni ! Durant cette phase les conditions de mise en œuvre vont être précisées entre la ville et l’aménageur dans le cas d’une concession d’aménagement. Nous sommes à ce stade encore bien éloignés de l’opérationnalité que sous-entend la dénomination officielle. De même le dossier qui contiendra tous ces nouveaux éléments n’est-il pas appelé « dossier de réalisation » ?

On nous reprochera d’ergoter sur cette question de sémantique ! Non sans fondement ! Cependant, convenons que ces appellations, peu convaincantes et génératrices d’erreurs et d’incompréhensions témoignent d’une culture particulière au droit français qui se complait dans l’édiction de normes et qui semble retarder au maximum le passage à la phase opérationnelle réelle. Que nous devons faute de mieux et de façon réductrice baptiser « phase travaux » ?

A l’issue de cette phase de planification, longue et vécue comme ingrate par tous les maires, les difficultés commencent. Un pourcentage impressionnant de collectivités ont eu cette désagréable surprise de voir mettre leur PLU en révision dans l’année qui a suivi son approbation. Pourquoi ? Pour toutes les bonnes raisons que nous avons déjà évoquées  :

    • mauvais choix des sites à urbaniser (archéologie, zones humides, rétention foncière etc.)
    • incompatibilités entre les orientations d’aménagement figurant au PADD et les conditions réelles de l’aménagement,
    • « décalage » trop important entre les engagements de la concertation et le projet réel,
    • Etc…

Enseignements : la conduite linéaire qui consiste à adopter son PLU avant d’entreprendre la phase procédurale de la ZAC (ou du P.A) conduit presque immanquablement aux difficultés évoquées. La bonne conduite, particulièrement en début de mandat ne consiste- t-elle pas à réfléchir, sans cadre institutionnel, au projet communal en mettant en exergue le caractère politique de la démarche ?

Une fois que ce projet (programme, cibles, sites retenus, phasage, économie du projet, mesures d’accompagnement etc. .) est acté dans ses grandes orientations, il devient alors temps de choisir la procédure de mise en œuvre et d’entamer la révision de son PLU . La procédure d’élaboration conjointe ZAC – PLU peut, dans ce cadre, présenter des avantages réels d’efficacité et de cohérence. Le projet avant la norme. Le résultat comme fil conducteur et non le respect de la norme.

Illustration : la commune de LIMOURS-EN-HUREPOIX dans le 91 vient d’élire une nouvelle municipalité. Nous sommes en 2001. Le nouveau maire, que nous ne connaissons pas, nous téléphone pour convenir d’une rencontre.

Sa demande ? « Je ne connais rien à l’urbanisme et aux procédures. Mon équipe s’est fait élire sur un programme de développement ambitieux. Si vous deviez nous donner un conseil pour la mise sur rails de nos projets, quel serait-il ? »

Ce conseil sera simple dans son énoncé.

o   Mettre en forme le projet communal et faire primer le projet politique sur toute autre considération.6 mois de réflexion intensive ont permis d’écrire le projet . Le rôle de l’AMO dans cette phase est un rôle de Maïeuticien, d’accoucheur du projet des élus.

o   Lancer ensuite la triple procédure conjointe : révision du PLU (nous sommes en 2001 et la Loi SRU vient d’être publiée), étude de ZAC sur un projet de 200 unités, et enfin lancement de l’élaboration du Contrat Régional (formule de financement des collectivités en Ile de France qui leur permettait de mobiliser des subventions importantes pour le financement des équipements).

o   Constituer une équipe de maîtrise d’œuvre unique et commune aux trois volets du projet communal avec une assistance au maître d’ouvrage pour assurer la coordination et le relais avec les élus.

Résultats : deux ans de travail de programmation, de planification, de dépôt des dossiers de subvention et le tout dans le cadre d’un investissement très fort des élus.

Au terme de ces deux ans et demi : le PLU est approuvé. Dans le même conseil qui approuve le PLU, la ZAC est également approuvée et dans un conseil municipal suivant le dossier de candidature du Contrat Régional est entériné et les subventions ( 50% dans la limite de 3M€ de dépenses subventionnables) sollicitées auprès du département et de la Région.

Les deux premières tranches de la ZAC seront livrées au terme du mandat, les deux premières tranches du contrat régional seront réalisées dont un stade d’athlétisme et le PLU devenu exécutoire.

Enseignements provisoires :

    • Une volonté politique claire. Une implication des élus, forte,
    • Un projet élaboré en amont de toute procédure,
    • Une conduite conjointe des procédures garantissant cohérence et gain de temps.  Une assistance aux élus, impliquée dès l’amont.

Lien vers les articles précédents : 

1. La planification : étape stratégique où tout se noue

2. L’absolu règlementaire : le rêve prométhéen

3. La question foncière : un terrain miné

4. Elus locaux : entre le marteau des administrations et l’enclume des promoteurs

5. L’éco-quartier : miroir aux alouettes?

6. La dimension financière : cette grande inconnue !

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